В последние дни все внимание приковало к себе молниеносное контрнаступление Вооруженных Сил Украины, приведшее к обвалу фронта захватчиков. Не являясь военными аналитиками, мы в АРК не возьмемся прогнозировать его конкретные результаты. Отметим лишь, что победа Украины в этой войне становится все ближе и вместе с ней, реальные очертания приобретает трибунал над агрессором.
Возникает и вопрос послевоенного политического устройства мира, в котором государство-агрессор больше не может занимать руководящих позиций. Украина давно говорит о необходимости исключения российской федерации из постоянных членов Совета Безопасности ООН. Недавно этот вопрос официально поставил другой постоянный член Совбеза – США. Поэтому мысль об исключении России из главного международного органа, призванного поддерживать международный мир и порядок, перестает восприниматься как пустая теоретизация.
В этом очерке попытаемся понять насколько исключение России из Совета Безопасности ООН реально, и к каким последствиям оно может привести, проблему исследовал эксперт Ассоциации доцент Алексей Плотников.
Что такое Совет Безопасности ООН?
Совет Безопасности ООН – один из главных органов ООН, который, согласно статье 39 Устава ООН, «определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять …для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Совбез отвечает за достижение главной цели ООН, установленной первой статьей ее Устава – поддержание международного мира и безопасности, предотвращение угроз мира, подавление актов агрессии.
Совет Безопасности, по крайней мере теоретически, должен иметь силы и решительность, чтобы, как сказано в Преамбуле в Устав ООН, «избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе». Но как видим, Совет Безопасности с задачей не справился. Главная причина здесь в том, что ООН создана государствами-победителями во Второй Мировой Войне, которые проектировали организацию с учетом собственных интересов.
Это проявилось и в создании Совбеза, который стал не столько гарантом международного мира, сколько механизмом, с помощью которого некоторые государства становятся несколько равнее других. Фактически Совет оказался неспособен реагировать на угрозы миру, исходящие от постоянных членов Совбеза, которые, по совместительству, оказались самыми влиятельными государствами.
Необходимость реформы Совбеза
Разговоры о реформе Совета Безопасности ООН ведутся, по меньшей мере, с начала 90-х годов. Существующая архитектура Совбеза создана по итогам Второй Мировой Войны. Тогда в мире было 51 государство, из которых пять самых могущественных получили места постоянных членов Совета Безопасности. Сейчас количество государств в мире выросло в четыре раза, Холодная война закончилась, а распределение мест в Совбезе далеко не отражает реальное экономическое и военное равновесие в мире.
В 1993 году Генассамблея приняла резолюцию о создании Рабочей группы по равному представительству и расширению членства в Совете Безопасности. Однако, хотя почти за три десятилетия Группа наработала множество рекомендаций, никаких практических действий по реформированию Совбеза так и не осуществлено. За прошедшее время мировые политические реалии успели настолько эволюционировать, что старый подход к реформированию Совбеза, через простое расширение числа членов и сбалансирование представительства вряд ли сработает. Необходим новый подход и новая реформа, к сожалению, оказалась невозможной без новой войны, на этот раз – в Украине.
Несовершенство идеи о реформе Совбеза путём простого расширения представительства прежде всего в том, что это не решает главную проблему: злоупотребление правом вето. Увеличение количества непостоянных членов Совета никак не влияет на эту проблему. Увеличение числа постоянных членов приведет лишь к тому, что правом вето станет злоупотреблять большее количество государств. Поэтому начинать следует не с реформы представительства, конечно, тоже необходимой, а с реформы права вето.
Реформа права вето обсуждается давно, но она остается теорией по очевидной причине: «старые» члены Совбеза смотрят на перспективу ограничения своего главного инструмента влияния без энтузиазма. Однако один из постоянных членов – россия – все больше выглядит «голым королем», у которого нет ни юридического, ни морального права решать вопросы войны и мира, в то время как украинское контрнаступление лишает его последнего аргумента – права силы. Именно сейчас открылось окно возможностей, которое использует другой член Совбеза – США, поставив вопрос о реформировании права вето в ООН.
Что предлагает США?
Предложение США по реформе высказала в форме речи Линда Томас- Гринфилд, представительница США в ООН. Эту речь можно свести к нескольким тезисам.
Во-первых, быть постоянным членом Совета Безопасности – это ответственность, а не инструмент господства. Начав агрессивную войну, совершая немыслимые нарушения прав человека, и пользуясь особыми правами члена Совбеза во избежание ответственности, россия бьет по самым фундаментальным принципам ООН, что порождает кризис доверия к организации в целом. Ответ на этот кризис должны дать все государства-члены, потому что речь идет не о конфликте между Россией и Украиной или между Россией и США, а о существовании самой ООН.
Во-вторых, Гринфилд предложила шесть принципов, признав, что сами США не всегда следовали им в прошлом, но обязуются следовать в будущем. Это:
– действовать в строгом соответствии с Уставом ООН;
– прагматическое взаимодействие между членами Совета Безопасности по всем вопросам, по которым возможна договоренность;
– отказ членов Совбеза от применения права вето кроме редких чрезвычайных случаев. Каждый член Совбеза, применяющий право вето для реализации собственной агрессии, должен быть привлечен к ответственности, и здесь представительница США подчеркнула, что с 2009 года Россия воспользовалась вето 26 раз, Китай – 12, а США – только четыре;
– приоритет защиты прав человека и основных свобод в деятельности Совета Безопасности, и здесь Гринфилд напомнила о грубых нарушениях прав человека со стороны Китая;
– инклюзивное и прозрачное взаимодействие с другими органами ООН и региональными группами;
– реформирование Совета Безопасности ООН.
В рамках реформирования представительница США предложила обязать членов Совбеза объяснять причины применения вето перед Генеральной Ассамблеей.
В-третьих, Томас-Гринфилд сделала довольно прозрачный намек на рычаги, которые могут задействовать США, чтобы побудить органы ООН к реформированию. Она отметила, что в 2020 году США выделили 11,6 миллиарда долларов в поддержку системы ООН, в то время как Китай выделил 2 миллиарда, а РФ – всего полмиллиарда. Напоследок посланница США подчеркнула, что члены ООН должны действовать в соответствии с общим видением будущего, преодолевать вызовы, созданные пандемией коронавируса и неравным распределением продовольствия в мире. По мнению дипломатки, ответ на нарушения, совершенные Россией, должны основываться на обозначенных принципах, и эти нарушения не должны ставить под угрозу цели ООН.
Как видим, в центре предложений США лежит ограничение злоупотреблений правом вето со стороны постоянных членов Совета Безопасности, и сами США готовы первыми принять на себя соответствующие обязательства. Томас-Гринфилд не предлагала ничего, что поставило бы под сомнение равенство между членами Совбеза и их полномочия как таковые.
Однако даже таких ограниченных предложений хватило для того, чтобы из Кремля прозвучали оскорбленные заявления о «зоологическом антироссийском безумии» и обещания, что ООН закончит так же, как и Лига Наций. Единственное, что здесь можно прокомментировать, это то, что именно неспособность остановить агрессора убила Лигу Наций, и, если ООН не хочет повторить судьбу своей предшественницы, она должна заботиться, в первую очередь о том, как остановить нарушение ее фундаментальных принципов, о чем и говорила американская посланница.
Какова позиция Украины?
Хотя казалось бы, что в вопросах реформы Совбеза многие страны будут следовать в фарватере США как постоянного члена Совета, Украина имеет собственную позицию, а именно что такого государства как российская федерация вообще не должно быть в Совете Безопасности ООН. В этом Украина опирается на сомнительность членства россии с самого начала.
Действительно, в Уставе ООН написано, что в Совете Безопасности ООН пять постоянных членов – Китайская Республика, Франция, Союз Советских Социалистических Республик, Соединенное Королевство и Соединенные Штаты Америки. Если читать Устав буквально, то выходит, что вместо Китайской Народной Республики (континентальный Китай), в Совете Безопасности должна находиться Китайская Республика (Тайвань), а такого субъекта как «россия» там нет вообще.
Фактическое наследование россией места СССР в Совете Безопасности ООН произошло по крайне сомнительной процедуре. Об этом Украина официально заявила через своего представителя в ООН Сергея Кислицу. Логика украинского заявления в следующем. Украина – член ООН с 1945 года. Это была Украинская Советская Социалистическая Республика, подписавшая Устав ООН среди 51 государства-основателя организации, правопреемником которой является Украина.
Российская федерация как государство Устав ООН никогда не подписывала и не вступала в ООН по установленной процедуре. В частности, ее не было среди 51 государств-основательниц. В момент развала СССР, россия просто присвоила себе место Союза явочным порядком. При этом не были учтены интересы других государств, которые также являются правопреемниками СССР, в том числе и Украины. На тот момент для мира гораздо важнее было обеспечить мир и стабильность на руинах империи, а также контроль за ядерным оружием.
Так, россия стала единственным в мире государством, обошедшим установленный порядок вступления в ООН и просто занявшим чужое место. Из этого следует, что Россия не может быть постоянным членом Совета Безопасности ООН, ведь нельзя входить в один из главных органов организации, не являясь членом организации вообще.
На основании этих аргументов Украина требует даже не исключения россии из Совета Безопасности, а простого признания того факта, что такое государство как «российская федерация» не является членом ООН.
Практическое значение очищения Совета Безопасности от агрессора
Почему для победы Украины так важно добиться прекращения членства агрессора в Совбезе? Не будет ли достаточно победы на поле боя? Есть, по меньшей мере, три аргумента в пользу того, что исключение России из Совбеза крайне необходимо, причем с сугубо практической точки зрения.
Во-первых, вспомним, что помешало ООН отреагировать на вопиющее и очевидное нарушение собственных принципов в 2014 году, когда был оккупирован Крым. Уже тогда противоправность действий России была очевидна, и недаром на Генеральной Ассамблее ООН Украину поддержало 100 государств, а Россию – всего 11, среди которых такие международные парии как КНДР, Эритрея, режимы Асада и Лукашенко.
Отдельные органы ООН, в частности Совет по правам человека, неоднократно осудили массовые и грубые нарушения в оккупированном Крыму и Донбассе. ООН знала о нарушениях, но ее главный механизм, который должен остановить их всеми средствами вплоть до санкции на применение вооруженной силы, оказался заблокированным. Изгнание агрессора из Совбеза позволило бы ООН способствовать деоккупации украинских территорий значительно активнее, вплоть до направления вооруженных контингентов, что значительно облегчило бы процесс деоккупации и сократило бы украинские жертвы.
Во-вторых, нельзя забывать об украинских исках против агрессора в Международном суде ООН. Первый из них касается расовой дискриминации против крымских татар и украинцев в оккупации, а также нарушения запрета финансирования терроризма. Есть достаточные основания полагать, что Международный суд станет по этому делу на сторону Украины, однако выполнение его решения может быть заблокировано в том же Совбезе из-за права вето россии. Поэтому получение Украиной возмещения от агрессора через Международный суд значительно облегчится, если агрессор не будет влиять на процесс выполнения решений через Совет Безопасности ООН.
Наконец, этот конфликт не будет завершен, пока не состоится суд над развязавшими его международными преступниками. Применение механизмов международного уголовного правосудия к высшему политическому и военному руководству России усложнено тем, что она не признает юрисдикции таких органов. Совет Безопасности имеет полномочия передавать любые дела на рассмотрение Международному уголовному суду. Она же полномочен создавать специальные международные уголовные трибуналы, как это было сделано в Югославии и Руанде. Совет Безопасности ООН без России – это путь к эффективному уголовному наказанию виновных в агрессии против Украины, военных преступлениях, совершенных во время конфликта, и преступлениях против человечности, совершенных на оккупированных территориях Крыма и Донбасса.
Выставят ли рф из ООН?
С сугубо юридической точки зрения украинская позиция выглядит обоснованной. Механизмы исключения государства из ООН тоже существуют. Процедура прописана в Уставе ООН и предусматривает голосование в Совете Безопасности и Генеральной Ассамблее. Возможно также обращение за консультативным заключением в Международный суд ООН о правомерности членства россии в организации. Вопрос здесь не в юридической возможности, а наличии политической воли.
Текущий момент выглядит благоприятно для проявлений такой воли. Разгром агрессора в Украине, активная поддержка реформы Совбеза со стороны США и, вероятно, Великобритании, заинтересованность некоторых государств в усилении своего представительства – всё это создает условия для быстрого реформирования Совета Безопасности.
Очевидно, что такая реформа будет зависеть от политических соглашений больше, чем от права, потому воздержимся от конкретных прогнозов. Будет ли сначала ограничено право вето, а затем Совет Безопасности проголосует за исключение рф, или сначала Совет Безопасности не допустит россию на свои заседания как самозванцев, примет ли в этом участие Международный суд ООН, и какими будут условия поддержки реформы со стороны некоторых государств – все это оставим дипломатам.
Можем сказать лишь, что юридических возможностей для реформы Совета Безопасности и изгнания россии из ООН предостаточно.
Напоследок напомним слова второго Генерального Секретаря ООН Дага Гаммаршельда: «ООН – это не продукт благотворителей. Она жестко реальна. Придет день, когда люди ясно увидят, что означает ООН. Все будет в порядке знаете когда? Когда люди, просто люди, перестанут думать об Организации Объединенных Наций как безумной абстракции Пикассо, и увидят, что это рисунок, который они сделали сами».
Об этом сообщает информационный ресурс: Ассоциация реинтеграции Крыма